【导言】

        行政处罚过程中，作出行政处罚所依据的证据材料应当在听证程序中向当事人全部出示，并听取其意见。行政机关在行政处罚听证程序中不完全出示拟作出行政处罚决定的事实、证据和依据，违反了听证程序的案卷排他原则，严重影响行政相对人陈述申辩权的行使，导致听证流于形式，失去应有的制度功能，构成行政程序严重违法。

 

【案情简介】

        2018年5月9日晚，顾某驾驶铁质运输船在长江河道扬中夹江泰州大桥上游300米处水域与未办理长江采砂许可手续的案外人贾某某商定，由贾某某为顾某采一船砂。当晚8:30分左右，贾某某用其采砂船为顾某采砂。当晚9:20分左右，顾某被扬中市水利局执法人员查获。

        2018年7月2日，扬中市水利局对顾某作出扬水机行罚字[2018]第33号行政处罚决定书。2018年8月16日，扬中市水利局发现该份处罚决定书处罚不当后自行撤销。扬中市水利局重新向顾某发出《行政处罚事先（听证）告知书》，并于2018年8月31日举行听证。听证中，扬州市水利局调查人员出示了以下证据：现场查获照片，2018年5月9日对顾某的调查询问笔录、顾某现场指认贾某某的照片，2018年5月10日对顾某妻子的调查询问笔录、对顾某的调查询问笔录、对顾某运输船制作的现场检查（勘验）笔录。

        2018年10月11日，扬中市水利局作出扬水机行罚字[2018]第48号行政处罚决定书（以下简称48号处罚决定），决定对顾某罚款10万元。48号处罚决定中认定顾某构成非法采砂的证据有：2018年5月9日对贾某某、顾某制作的调查询问笔录、现场查获照片，2018年5月10日对贾某某船舶制作的现场检查（勘验）笔录、贾某某采砂船的照片、对贾某某制作的调查询问笔录，2018年5月10日对顾某妻子制作的调查询问笔录，2018年5月10日对顾某运输船制作的现场检查（勘验）笔录、顾某运输船的照片、对顾某的调查询问笔录，2018年6月29日对贾某某制作的调查询问笔录、扬水机停字（2018）第11号扬中市水利局责令停止违法行为通知书及送达回证。

        顾某不服48号处罚决定，于2018年11月5日向扬中市人民政府申请行政复议，请求撤销48号处罚决定。扬中市人民政府于2018年12月29日作出行政复议决定，维持了扬中市水利局作出的48号处罚决定。顾某不服提起本案行政诉讼。

 

【法院审判】

         一审法院认为：本案中行政处罚决定和行政复议决定是否合法合理，应从以下几个方面论述：

        1、关于事实认定。

        2018年5月9日晚，原告顾某驾驶铁质运输船在长江河道扬中夹江泰州大桥上游300米处水域，找到案外人贾长福的采砂船，要求案外人贾长福给其采一船砂，并约定采满一船砂后由原告支付500元给贾长福。其后，被原水利农机局执法人员当场查获。经查，案外人贾长福未办理河道采砂许可证。经勘验，原告运输船载重吨位为180吨，船舱内装有江砂高度1米，砂量为93.6吨。根据《长江河道采砂管理条例》第九条及第十八条的规定，在长江河道采砂应经许可、办理河道采砂许可证，未办理河道采砂许可证，擅自在长江采砂的，应当给予行政处罚。很据《长江河道采砂管理条例实施办法》第二十五条及国法函[2002]238号国务院法制办公室对水利部《关于请对<长江河道采砂管理条例>有关条款进行解释的函》的复函第一条的规定，运砂船舶在长江采砂地点装运非法采砂船舶偷采的河砂的，属于与非法采砂船舶共同实施非法采砂行为，应当按照《长江河道采砂管理条例》第十八条的规定给予处罚。本案中，案外人贾长福未办理河道采砂许可证擅自在长江采砂，原告的运输船装运了贾长福偷采的河砂，并被原水利农机局执法人员现场查获，应当被认定为与采砂船共同实施非法采砂行为。原水利农机局作出行政处罚决定的事实认定清楚。

        2、关于行政处罚程序。

        原告提出原水利农机局违反法定程序问题，本院认为，原水利农机局作出扬水机行罚字[2018]第33号行政处罚决定书后，发现处罚不当，自行撤销该份处罚决定书，系其自我纠错的过程。其后，原水利农机局重新向原告发出“行政处罚事先（听证）告知书”并按原告的申请举行听证，其后作出扬水机行罚字[2018]第48号行政处罚决定书，程序合法。至于原告所述的违反缴罚分离原则，本院认为，原水利农机局作出的处罚决定书中要求原告到原水利农机局办理缴款手续，并非要求原告直接向原水利农机局缴纳罚款，因此，不违反缴罚分离原则。

        3、关于处罚幅度。

        根据《长江河道采砂管理条例》第十八条规定：“违反本条例规定，未办理河道采砂许可证，擅自在长江采砂的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门或者长江水利委员会依据职权，责令停止违法行为，没收违法所得和非法采砂机具，并处10万元以上30万元以下的罚款；情节严重的，扣押或者没收非法采砂船舶……”故原水利农机局对原告的处罚适当。

         4、关于行政复议决定。

         本院认为，被告扬中市人民政府在收到原告的复议申请后，依法全面审理，在法定期限内作出行政复议决定，程序合法，适用法律准确，故原告要求撤销行政复议决定书的诉讼请求亦不能得到支持。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告顾某的全部诉讼请求。

         二审法院认为：

        一、48号处罚决定听证程序不合法。

        扬中市水利局在被诉行政处罚听证程序中，仅仅出示了涉及上诉人顾某的笔录、照片及其妻子的笔录，在该局作出48号处罚决定时却将未在听证程序中出示的涉及案外人贾某某的所有笔录、照片等证据作为认定事实的依据。扬中市水利局在听证程序中未全面出示当事人违法的事实和证据，依据未经听证的事实和证据作出行政处罚，听证程序不合法。

        二、48号处罚决定认定事实证据不足。

        扬中市水利局2018年5月9日对贾某某制作的调查询问笔录、2018年5月10日对贾某某的船舶制作的现场检查（勘验）笔录、贾某某采砂船的照片、对贾某某制作的调查询问笔录、2018年6月29日对贾某某制作的调查询问笔录、扬水机停字（2018）第11号扬中市水利局责令停止违法行为通知书及送达回证等证据未在听证程序中出示，上述未经听证的证据系认定顾某是否属于共同实施非法采砂的关键性证据。排除未经听证的证据后，其它证据不足以认定顾某构成非法采砂，故被诉行政处罚决定认定事实证据不足。

        三、48号处罚决定作出程序不合法。

      《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条、《水行政处罚实施办法》第三十条的规定，重大行政处罚案件在听证后，行政机关负责人应当集体讨论决定。扬中市水利局在举证期限内未举证证明48号处罚决定系经过行政机关负责人集体讨论作出，行政处罚决定作出程序违法。

        判决：一、撤销一审行政判决；二、撤销扬中市水利局作出的48号处罚决定；三、撤销扬中市人民政府作出的复议决定；四、责令扬中市水利局在收到本判决书之日起六十日内重新作出行政处理决定。

 

【律师点评】

        本案系因行政处罚而引发的行政诉讼，主要的裁判要点如下：

        行政机关在作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。

听证程序中，行政机关应当向当事人出示拟作出行政处罚所依据的全部证据材料，进行质证，并充分听取当事人的陈述申辩。

 

【法律小贴士】  

《中华人民共和国行政处罚法（2017修正）》

         第四十二条   行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织：    

     （一）当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出；    

     （二）行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点；    

     （三）除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行；    

     （四）听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；    

     （五）当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理；   

     （六）举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证；    

     （七）听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚法有关规定执行。