【导言】

        被征收人对补偿协议不服，应当以房屋征收部门为被告提起诉讼。但是，被征收人对补偿决定不服，或者没有签订补偿协议，亦没有作出补偿决定，被征收人请求履行补偿职责的，应当以作出征收决定的市、县级人民政府为被告。

【案情简介】

        2017 年 2 月 11 日，王尚兴向太和县政府邮寄政府信息公开申请，要求公开其房屋地块的房屋征收决定书（公告）和征收补偿方案（公告）。太和县政府收到该申请后，2017 年 3 月 3 日向王尚兴邮寄送达太政征补〔2014〕64 号《太和县人民政府关于印发〈太和县城东片区（老城区）棚户区改造及房屋征收与补偿方案〉的通知》、太政〔2014〕22 号《太和县人民政府关于太和县城东片区（老城区）棚户区改造及安置项目范围内房屋征收决定的通告》（以下简称太政〔2014〕22 号《征收决定通告》）、王玉芹拍摄的张贴照片一张。《太和县城东片区（老城区）棚户区改造及房屋征收与补偿方案》（以下简称《征补方案》）及太政〔2014〕22 号《征收决定通告》载明，该项目的征收主体为太和县政府，征收部门太和县城关镇人民政府具体实施该项目的房屋征收与补偿工作，被征收人为征收范围内国有土地上单位、个人房屋的所有权人。王尚兴以太和县政府征收其房屋，未履行补偿安置法定职责为由，提起本案行政诉讼

【法院审判】

         一审法院认为：阜阳市中级人民法院一审认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条第一款规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。”据此，可以认定应当由房屋征收部门对被征收人履行相应的补偿安置职责。本案中，《征补方案》及太政〔2014〕22 号《征收决定通告》已经明确由城关镇政府作为征收部门具体实施该项目的房屋征收与补偿工作，王尚兴应以城关镇政府为被告，要求履行房屋征收补偿职责。太和县政府不是本案适格被告，经向王尚兴释明，其拒绝变更被告。王尚兴的起诉不符合受理条件，裁定驳回起诉。

         二审法院认为：王尚兴以太和县政府征收其房屋，未履行补偿安置法定职责为由，提起本案行政诉讼，实际要解决的是案涉房屋征收补偿问题。针对案涉房屋，征收部门与王尚兴前妻李心玲、儿子王卫民协商一致并签订了《补偿安置协议》，王尚兴如认为太和县政府应当对其履行补偿安置法定职责，应直接起诉《补偿安置协议》，采用这种更便捷、更直接的方式解决房屋补偿安置问题。王尚兴的上诉理由不能成立，裁定驳回上诉，维持原裁定。

        王尚兴不服，申请再审。

         再审法院认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第四条第一、二款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。根据上述规定，在国有土地上房屋征收与补偿工作中，市、县级人民政府作出房屋征收决定，作为征收主体，同时亦是补偿主体，应当承担补偿责任。关于对被征收人的补偿，《征补条例》第二十五条、第二十六条规定房屋征收部门作为具体实施部门，可与被征收人协商一致，签订补偿协议；未能在签约期限内达成补偿协议的，报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定。综上，房屋征收部门与被征收人协商、签订补偿协议，只是依据《征补条例》的规定具体实施征收补偿工作，市、县级人民政府仍是法定补偿主体。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条第一款规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。据此，被征收人对补偿协议不服，应当以房屋征收部门为被告提起诉讼。但是，被征收人对补偿决定不服，或者没有签订补偿协议，亦没有作出补偿决定，被征收人请求履行补偿职责的，应当以作出征收决定的市、县级人民政府为被告。本案中，太和县城东片区（老城区）棚户区改造项目征收主体为太和县政府，征收部门为城关镇政府，故太和县政府应当作为补偿主体，承担补偿责任。案涉房屋登记王尚兴名下，王尚兴系诉请太和县政府履行补偿安置职责，并非针对城关镇政府与其前妻、儿子签订的《补偿安置协议》提起诉讼，故不应当依据上述司法解释的规定，确定城关镇政府为被告，太和县政府应当为本案适格被告。一审认定城关镇政府应当履行补偿安置职责，为适格被告，系对司法解释理解错误。二审认为王尚兴应当直接起诉《补偿安置协议》，混淆了征收补偿主体和房屋征收部门的职责。一、二审裁定驳回王尚兴起诉，适用法律错误，应予纠正。

        综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第三项之规定，裁定如下：一、撤销阜阳市中级人民法院（2017）皖 12 行初 47 号行政裁定和安徽省高级人民法院（2018）皖行终 793 号行政裁定；二、指令阜阳市中级人民法院审理本案。

【律师点评】

       本案系因国有土地上房屋征收而引发的行政诉讼。主要的裁判要点如下：

       1.国有土地上房屋征收与补偿工作中，市、县级人民政府作出房屋征收决定，作为征收主体，同时亦是补偿主体，应当承担补偿责任。

       2.房屋征收部门与被征收人协商、签订补偿协议，只是依据《征补条例》的规定具体实施征收补偿工作，市、县级人民政府仍是法定补偿主体。

       3.国有土地上房屋征收过程中，被征收人要求履行补偿法定职责的被诉对象应该是作出征收决定的市、县人民政府。

【法律小贴士】

《国有土地上房屋征收与补偿条例》

         第四条第一款、第二款   市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。

         第二十五条   房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。    

补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。

         第二十六条   房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。    

        补偿决定应当公平，包括本条例 第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》

         第二十五条   市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。