【导言】

        如从行政机关出具的文书名称（如说明函、释明函等）来看并未影响当事人权利义务，但其实质内容对当事人权利义务产生了实际影响的，则其也具有可诉性。即使行政机关后续通过其他行为对原行政行为进行了改变，在行政相对人要求确认原行为违法的情况下，人民法院仍应判决确认违法。

【案情简介】

        2013 年 10 月 25 日，原告周国兴向湖南省长沙市芙蓉区人民政府（以下简称芙蓉区政府）提交二份《政府信息公开申请表》，要求申请公开征收东岸乡西龙村十三组的征地用地手续。同日，湖南省长沙市芙蓉区政务服务中心（以下简称芙蓉区政务中心）受理了周国兴的政府信息公开申请。2013 年 11 月 29 日，芙蓉区政务中心作出《关于周国兴同志申请信息公开有关问题的回复》，对周国兴二份政府信息公开申请一并进行了答复。2014 年 1 月 22 日，周国兴不服芙蓉区政务中心作出的《关于周国兴同志申请信息公开有关问题的回复》，向长沙市政府提起行政复议。长沙市政府于 2014 年 1 月 27 日收到该行政复议申请，于同年 1 月 29 日作出长政法释（2014）55 号《法律释明函》（以下简称 55 号释明函），告知周国兴：1.芙蓉区政务中心的回复符合法律规定，其所申请的复议事项不存在；2.周国兴应以芙蓉区政务中心为被申请人，长沙市政府不是适格的复议机关。周国兴对 55 号释明函不服，提起本案诉讼。另查明，2014 年 4 月 4 日，长沙市政府对周国兴的行政复议申请作出了长府复补字（2014）第 55 号《补正行政复议申请通知书》（以下简称 55 号补正通知书），要求周国兴于 10 日内补正其本人亲笔签名的行政复议申请书两份和《行政复议文书送达地址确认表》一份，并于同年 4 月 9 日送达周国兴，周国兴未在通知期限内补交上述材料。

【法院审判】

        一审法院认为：对周国兴于 2014 年 1 月 22 日向长沙市政府提出的行政复议申请，长沙市政府虽于 2014 年 1 月 29 日告知周国兴其不是适格的复议机关，对周国兴的复议申请未予受理，但后又于 2014 年 4 月 4 日对周国兴的行政复议申请作出了 55 号补正通知书，要求周国兴于 10 日内补正其本人亲笔签名的行政复议申请书两份和《行政复议文书送达地址确认表》一份，对原不予受理行为进行了纠正，即原不予受理行为在法律上和事实上已不存在，故周国兴要求确认长沙市政府不予受理行政复议申请的行为违法，立案时已无可审查的标的，一审法院不予审查。长沙市政府将《补正行政复议申请通知书》送达周国兴后，周国兴未在规定的期限内补交相应材料，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条的规定，应视为周国兴放弃了此次行政复议申请，故周国兴诉请判令长沙市政府履行行政复议职责没有事实根据和法律依据，一审法院不予支持。

        二审法院认为：长沙市政府于 2014 年 4 月 4 日作出的 55 号补正通知书是对其 2014 年 1 月 29 日作出的 55 号释明函进行的变更，即以此对其不予受理周国兴行政复议申请的纠正，事实上长沙市政府已受理了周国兴的行政复议申请。尽管 55 号补正通知书程序上存在瑕疵，但该瑕疵并不影响周国兴行使申请行政复议的权利。故周国兴主张其复议申请未被受理，并要求长沙市政府履行受理行政复议申请法定职责的理由不能成立。一审判决驳回周国兴的诉讼请求，并无不当。判决驳回上诉、维持一审判决。周国兴不服二审判决，申请再审。

        再审法院认为：《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十四条规定，行政机关设立的派出机构、内设机构或者其他组织，未经法律、法规授权，对外以自己名义作出具体行政行为的，该行政机关为被申请人。本案中，芙蓉区政务中心对周国兴的政府信息公开申请作出回复，周国兴对该回复不服向长沙市政府提起行政复议申请，芙蓉区政务中心作为芙蓉区政府的直属事业单位，申请人对其作出的信息公开答复行为不服提起行政复议申请的，以芙蓉区政府为被申请人并无不当。长沙市政府在收到行政复议申请后作出的 55 号释明函告知周国兴，申请复议事项不存在，被申请人和复议机关不适格，并指出如对该回复不服，亦不由本复议机关管辖。根据 55 号释明函回复内容可知，该函实际上是对周国兴的行政复议申请不予受理，对于周国兴的申请复议的权利进行了否定。虽然文件名称为释明函，但对当事人权利义务产生了实际影响，具有可诉性。该释明函认为对芙蓉区政务中心的信息公开行为不服不应向长沙市政府提出行政复议申请，实际上是否定了将芙蓉区政务中心的直属上级机关芙蓉区政府作为适格被申请人，该认定存在适用法律错误。

       周国兴就 55 号释明函提起诉讼，一审法院本应就长沙市政府在 55 号释明函中的不予受理行政复议行为进行审查，在审查中，即使将长沙市政府于 2014 年 4 月 4 日作出的 55 号补正通知书视为行政机关对行政复议申请进行了受理，上述补正行为仍属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项规定的“被告改变原违法行政行为”的自我纠错行为，在此情况下，周国兴如仍要求确认原行政行为违法的，人民法院应当在对原行为进行审查后，判决确认违法。一、二审法院在 55 号释明函存在适用法律错误的情况下，驳回当事人诉讼请求，属于适用法律错误，本院予以纠正。

       判决如下：一、撤销湖南省高级人民法院（2015）湘高法行终字第 482 号行政判决；二、撤销湖南省长沙市中级人民法院（2015）长中行初字第 00019 号行政判决；三、确认湖南省长沙市人民政府作出的长政法释（2014）55 号《法律释明函》违法。一、二审案件受理费 100 元由湖南省长沙市人民政府负担。

【律师点评】

      本案系因政府信息公开申请而引发的行政复议及后续的行政诉讼，主要的裁判要点如下：

1. 行政机关设立的派出机构、内设机构或者其他组织，未经法律、法规授权，对外以自己名义作出具体行政行为的，该行政机关为被申请人。
2. 被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的，人民法院应当判决确认该行政行为违法。
3. 判断行政行为是否对相对人的权利义务产生影响，应当从其内容实质进行判断，不能仅以该行为的外观作出判断。

【法律小贴士】

《中华人民共和国行政诉讼法》（2017修正）

       第七十四条第二款第（二）项   行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：

    （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；

《中华人民共和国行政复议法实施条例》

       第十四条   行政机关设立的派出机构、内设机构或者其他组织，未经法律、法规授权，对外以自己名义作出具体行政行为的，该行政机关为被申请人。