【导言】

        在土地或房屋征收过程中，行政机关通过行政命令等形式通知相关企业采取停水、停电、停气等措施改变了当事人与供水、供电、供气等企业之间的权利义务关系，对当事人的实际生产、生活产生了影响，属于独立的行政行为，具有可诉性。在征收拆迁工作中，作为供水、供电、供气等企业作出终止相关服务的行为属于辅助和配合行政机关完成征迁工作的行为，实施该行为不属于其真实意思表示,造成的法律后果也不应当由其承担，而应当由作出指示命令的行政机关来承担。

【案情简介】

        2005年11月1日，郑州市恒升教育软件科技有限公司（以下简称：恒升公司）与郑州市铝制品厂签订《承包协议》，由恒升公司承包郑州市铝制品厂在金水区××铺路西（××）63.33亩场地及全部建筑。2006年，恒升公司在承包范围内增建部分经营性用房。2014年12月，郑州市城乡规划局作出《停止违法行为通知书》[（郑城规）停违通字2014第411108号]，通知书中载明：郑州市铝制品厂在信息学院路西侧，文劳路南侧的房屋违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，责令郑州市铝制品厂及其地块范围内经营性用房商户立即停止违法行为，限期接受处理。因执法通知书中列明的违法建设在恒升公司租赁郑州市铝制品厂地块范围内，故通知书对恒升公司也产生效力。

        2012年3月21日，金水区政府组织成立指挥部，对恒升公司所在地进行城中村改造拆迁。2014年12月6日和2014年12月10日，指挥部分别向国网河南省电力公司郑州供电公司（以下简称郑州供电公司）发送《关于停断小铺村违法建设电力供应的函》和《通知》，函和通知中表明因小铺村开发地块（文峰路东、信息学院路西、小铺新区北、锦华苑南区域）违章建筑正在进行拆迁，为避免违章拆除中引发安全事故，造成不应有的损失，要求郑州供电公司配合停止对该地块违章建筑供电。因恒升公司的经营性用房住所地在拆迁范围内，2015年4月22日，恒升公司在诉郑州供电公司供电合同纠纷一案中，由郑州供电公司举证得知金水区政府的行为。恒升公司认为金水区政府的行为侵害了其合法权益，从而诉至法院，要求确认金水区政府要求郑州供电公司对恒升公司经营性用房停止供电行为违法。

【法院审判】

        一审法院认为：本案中，郑州供电公司依据指挥部作出的停断违法建设电力供应的函和通知，对恒升公司的涉案房屋进行了停止供电。恒升公司的涉案房屋在建造时和使用过程中，均没有相关部门对其违章建筑作出认定和处罚，而仅是在城中村改造过程中对其违章建筑进行了认定。由此可见指挥部作出停止供电的函和通知的目的是城中村的拆迁改造。指挥部作为金水区政府组织成立的临时机构，其产生的行为应由金水区政府承担。因没有相关法律、法规赋予金水区政府在城中村改造过程中对已经建成的违章建筑拆除时可以采取停断电的行政职权，故金水区政府要求郑州供电公司对恒升公司违章建筑停电并造成停电的事实属于行政事实行为，该行为侵害了恒升公司的合法权益。金水区政府辩称“发函行为不属于行政行为，不具有拘束力和执行力”的理由不能成立。恒升公司起诉要求确认金水区政府停止供电行为违法的诉讼请求，予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认金水区政府要求郑州供电公司对恒升公司经营性用房停止供电行为违法。案件受理费50元，由金水区政府负担。

        一审判决后：金水区政府不服，向河南省高级人民法院提起上诉。

         二审法院认为：本案被诉的是金水区政府通知停电的行为，只涉及经营行为，与经营场所是否属于违章建筑无关，故本案对涉案建筑是否是违法建筑问题不予审查。判决驳回上诉，维持一审判决。

        金水区政府仍不服，向最高人民法院申请再审称，1、金水区政府发函建议供电局停电有客观背景和事实理由。经查，停电地块上的所有建筑物没有任何合法建筑手续，经营用房全部属于私自改建，未经消防验收，消防设施严重缺乏，完全处于无管理混乱状态，存在发生重大火灾事故的重大隐患，建议停电也是为了避免和预防拆迁事故发生的需要。依据《中华人民共和国突发事件应对法》第二十条、第四十五条之规定，责令有关单位果断采取停水、停电的防范性、保护性管理措施，确保该范围内的供水供电等公共设施安全运行，是政府在履行法定职权。

         2、恒升公司与停电行为不具有利害关系，不具有提起诉讼的主体资格。白庙村与郑州市铝制品厂解除了承包协议，郑州市铝制品厂已经对涉案地块不再享有任何权益，同样恒升公司作为与郑州市铝制品厂签订承包协议的一方，对涉案地块也不再享有任何权益，况且恒升公司因层层转包转租分租给各家商户，自己也不是真正的具体使用人，故恒升公司不具有提起该诉讼的主体资格。

         3、金水区政府通知停电的行为不属于行政行为。金水区政府与郑州供电公司并非上下级隶属单位，属于平等的主体，金水区政府向郑州供电公司发出《关于停断小铺村违法建设电力供应的函》和《通知》，是希望得到供电公司的配合，以维护公共安全的目的，并不具有强制执行力，金水区政府没有停电的法定职权也并非停电行为的具体实施者，因此，金水区政府的行为不属于行政行为。至于供电部门是否同意和配合采取停电措施，如何停电，对哪些区域停电，这些都是供电部门自己掌握和实施的。因此，可以认定金水区政府向郑州供电公司发送函件和通知是合法合规的行为。综上，请求依法撤销郑州铁路运输中级法院（2016）豫71行初90号行政判决和河南省高级人民法院（2016）豫行终2461号行政判决，并依法改判。

        再审法院经审查，裁定驳回再审申请人郑州市金水区人民政府的再审申请。理由如下：1.金水区政府通知停电行为是行政事实行为。金水区政府作为一级地方人民政府，具有行政权能，其通知郑州供电公司停电是其涉案拆迁工作的一部分，具体运用了行政权，是一种行政事实行为。2.恒升公司具备提起本案诉讼的主体资格。金水区政府通知郑州供电公司对涉案开发地块停电，郑州供电公司按照要求的时间、范围停止了涉案地块的电力供应。恒升公司的经营性用房住所地在金水区政府通知郑州供电公司停止电力供应的区域内，恒升公司是合法用电人，其用电权益受到了影响。

        从形式上看，是郑州供电公司的停电行为给恒升公司造成了影响，但综合全案来看，对涉案开发地块停止电力供应是金水区政府拆迁工作的一部分，郑州供电公司对停电原因、停电范围等事实不具有判断能力和义务，其停止电力供应仅是辅助金水区政府的通知停电行为，故实质上是金水区政府的通知停电行为给恒升公司带来了影响。因此，恒升公司与金水区政府的通知停电行为有法律上的利害关系，其具备提起本案诉讼的主体资格。3.金水区政府通知停电行为不具备合法性基础。对涉案开发地块停止电力供应是金水区政府拆迁工作的一部分，涉案开发地块是否如涉案函和通知中所述属于违法建设、存在火灾隐患的判断职责属于金水区政府，郑州供电公司对上述事项不具有判断能力，其也没有判断义务，其停止电力供应仅是辅助金水区政府的行为。相应的，停止供电可能对恒升公司造成的不利影响的合理注意义务，也应当由金水区政府来承担。而实际上，金水区政府并未尽到合理的注意义务，履行相应的告知等程序义务。另外，综合全案证据，金水区政府向郑州供电公司发送涉案函和通知，要求郑州供电公司对涉案开发地块停止电力供应的目的是变相实现相关居民或商户搬迁，没有法律依据。而且，金水区政府提供的证据不足以证明其通知停电行为具有合法性，其辩解行为合法的理由缺少证据支持。

【律师点评】

        本案系政府在旧城改造过程中，为实施拆迁工作通知供电部门、要求其协助断电而引发的行政纠纷。从发函行为的形式外观来看，其不具有在发函人金水区政府与收函人郑州供电公司之间设立、变更或者消灭权利义务，不具备行政行为的实质要件。但郑州供电公司确系根据该函件的内容予以了协助，并导致恒升公司被停电的后果，金水区政府的行为应当被认定为一个行政事实行为。

        针对该判例，我们对拆迁过程中的停电停水停气工作梳理了如下建议：没有直接针对当事人作出的行为并不当然不属于行政诉讼的受理范围，事实上对当事人权利义务产生影响的行为同样要接受法律的评价。停电停水停气需有明确的法律依据。拆迁应当依法按照法定程序开展，并对行为可能对当事人的权利义务造成的影响尽到合理的注意。

【法律小贴士】

《中华人民共和国行政诉讼法》（2017修正）

         第七十四条第二款第一项   行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：

      （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；

《中华人民共和国城乡规划法》（2019修正）

        第六十四条   未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。

《中华人民共和国行政强制法》

        第四十四条   对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。