【导言】

      《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款规定:“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织,可以作为第三人参加行政复议。”首先，应该认定该“第三人”与本案的处理是否有利害关系，是否影响其权利义务。其次，此处的“可以”应理解为“应当”，根据程序正当原则，复议机关应当听取利害关系人的意见；未将利害关系人列为行政复议第三人听取其意见的，违反正当程序原则，属于违反法定程序的情形。最后，应当依法通知第三人参加行政复议案件的审理。

【案情简介】

        原告夏科新和第三人高海清均系辽宁省抚顺市东洲区碾盘乡萝卜坎北沟村村民。1983年9月10日，夏科新的父亲夏福春（1989年去世）和高海清，分别与抚顺市郊区碾盘人民公社萝卜坎生产大队签订《造林合同》。2007年2至4月期间，夏科新扩建房屋，采伐扩建区域林木。高海清认为，夏科新扩建房屋、采伐林木的行为，侵犯其林地使用权及林木所有权，并提供抚顺市顺城区人民政府（以下简称顺城区政府）于1999年8月1日颁发的证载林地面积为59亩的0718005号《山林权证》（以下简称0718005号林权证）作为依据，要求夏科新拆除扩建的房屋。夏科新不同意拆除扩建房屋，并认为0718005号林权证系伪造、无效的证件，双方发生林地权属争议。

        2014年10月11日，抚顺市顺城区人民政府（以下简称顺城区政府）在抚顺市林业局指导下，作出《关于高海清持有的0718005号〈山林权证〉法律效力认定意见书》（以下简称林权证认定意见），认为0718005号林权证登记面积与原始造林合同严重不符，未经顺城区林业局终审加盖印章，且证书主页有两处人为修改，不符合登记发证规范，属于废弃证件，不具有法律效力。高海清不服，申请行政复议。2015年3月24日，抚顺市政府作出抚政复字（2014）98号行政复议决定（以下简称98号复议决定），认为0718005号林权证系顺城区政府统一印制，在林业站有副本存档，应属合法有效。顺城区政府认为林权证未加盖林业部门印章程序违法，林权证登记面积与合同不符且有两处人为修改属于废弃证，均缺乏法律根据，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1、2目的规定，决定撤销顺城区政府作出的林权证认定意见。夏科新不服，于2015年5月14日提起本案行政诉讼，请求撤销98号复议决定，并认定0718005号林权证无效。另查明，经辽宁省政府批准，碾盘乡由顺城区划入露天区。1999年8月，经国务院批准，露天区更名为东洲区。

【法院审判】

        一审法院认为：根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条第一款规定，抚顺市政府在复议程序中未列夏科新为第三人，违反法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决撤销98号行政复议决定，并责令抚顺市政府60日内重新作出复议决定；驳回夏科新的其他诉讼请求。抚顺市政府不服，提起上诉。

         二审法院认为：0718005号林权证系顺城区政府颁发，但发证当年争议林地已划归露天区，现更名为东洲区，故应由东洲区政府处理，顺城区政府作出林权证认定意见超越职权。因夏科新为解决林权争议已经耗时八年之久，不宜认定顺城区政府超越职权。《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款规定，利害关系人“可以”作为第三人参加行政复议，但其含义实际为“应当”，抚顺市政府未通知夏科新参加行政复议，程序违法。0718005号林权证的核发依据是原始造林合同，在证件面积与合同严重不符、高海清未能对此作出合理说明，且乡、区政府及市林业主管部门均认为证载面积有误、侵犯夏科新合法权益的情况下，该证不具有法律效力。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持一审判决。抚顺市政府仍不服，申请再审。

        再审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项规定，行政行为主要证据不足的，人民法院应当判决撤销或部分撤销该行政行为。本案中，当事人双方争议的核心是争议林地的权利归属问题。98号复议决定和林权证认定意见，均没有查清双方当事人争议林地的四至范围、面积，双方造林合同与争议林地之间的关系，以及高海清承包合同与0718005号林权证的四至范围是否一致等涉及本案核心争议的基本事实。98号复议决定主要事实不清，证据不足，依法应当予以撤销。一、二审判决撤销98号复议决定，处理结果并无不当。抚顺市政府和高海清均主张，0718005号林权证合法有效。但该颁证行为不是本案被诉行政行为，不属于本案的审查范围，以此为由申请再审，理由不能成立。高海清还主张，0718005号林权证合法性已被生效判决确认，但在1号处理决定案件中，0718005号林权证仅仅是被作为证据采信，生效行政判决并未对其合法性进行审查，高海清的该项主张缺乏事实根据，本院亦不予支持。需要进一步阐明的是，98号复议决定被撤销后，本案林地权属争议依然客观存在，高海清、夏科新应当根据《中华人民共和国森林法》第十七条规定，申请有管辖权的人民政府依法作出林地权确权决定。因本案经过多轮行政和司法处理，有关行政机关之间曾发生相互推诿、不履行法定职责的情况，为实质化解争议，本案确权纠纷可以由层级较高、有管辖权的东洲区政府，甚至抚顺市政府依法处理，以防止再度出现相互推诿、程序空转、增加当事人诉累的情形。

        应当指出的是，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第4目规定，行政行为超越职权的，复议机关可以撤销该行为。本案中，2014年10月11日，顺城区政府作出林权证认定意见，认定东洲区政府行政区划管辖范围内的0718005号林权证属废弃证，显然超越职权。二审判决认为夏科新为解决林权争议已经耗时八年之久，不宜认定顺城区政府超越职权，缺乏法律根据，本院予以指正。还需指出的是，根据国务院发布的国发（2004）10号《全面推进依法行政实施纲要》，行政行为应当遵守程序正当原则，作出对当事人不利行政行为的，应当听取其意见。尽管《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款规定利害关系人“可以”作为第三人参加行政复议，但是，根据程序正当原则，复议机关应当听取利害关系人的意见。未将利害关系人列为行政复议第三人听取其意见的，违反正当程序原则，属于违反法定程序的情形。抚顺市政府主张未将夏科新列为第三人不违反法定程序，理由不能成立。裁定驳回抚顺市政府、高海清的再审申请。

【律师点评】

        本案系因林地的权利归属问题而引发的行政复议及随之而来的行政诉讼，行政复议机关在复议案件可能涉及第三人权利义务时应当注意以下问题：

        1. 同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织既可以申请参加行政复议，也可以由复议机关通知其参加。

        2.《行政复议法》第十条第三款所规定的“可以”应理解为“应当”，根据程序正当原则，复议机关应当听取利害关系人的意见。未将利害关系人列为行政复议第三人听取其意见的，违反正当程序原则，属于违反法定程序的情形。

        3.复议机关认为有利害关系的，应制作并送达《第三人参加行政复议通知书》，同时应告知申请人。

【法律小贴士】

《中华人民共和国行政复议法》

        第十条第三款   同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。

《中华人民共和国行政复议法实施条例》

        第九条   行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议。行政复议期间，申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以向行政复议机构申请作为第三人参加行政复议。第三人不参加行政复议，不影响行政复议案件的审理。