【导言】

        为了发挥行政复议制度在监督和维护行政主体依法行使行政职权，保护相对人的合法权益中的作用，案件的审理应当在法定的期限内开展。确因客观原因导致复议案件暂无法审理而中止的，复议机关应当依法中止，并在合理期限内视客观情况的发展而作出终止或恢复审理的决定，保障复议申请人的复议请求权得到保障。复议案件的中止属于程序性中止行为，并未导致行政复议程序终结。申请人以复议机关未依法履行复议职责为由提起诉讼，通常不符合行政诉讼的起诉条件。但中止期限延续明显超过了合理的期限，将造成申请人获得法律救济的复议请求权不能在合理的期限得以实现，已经对申请人的合法权益产生了实际影响。

 

【案情简介】

        陈孝宽等5人在一审期间诉称：其因不服山东省政府鲁政土字（2011）第618号批复向山东省政府提起行政复议，经申请，山东省政府于2011年7月18日作出《行政复议中止通知书》，中止审理。其于2015年2月2日向山东省政府邮寄恢复复议审理申请书，请求山东省政府恢复行政复议审理，山东省政府对其申请不予答复，属于行政不作为，遂提起本案诉讼。

 

【法院审判】

        一审法院认为：《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；。”本案中，陈孝宽等5人因不服山东省政府作出的征地批复向其提起行政复议，经申请，山东省政府于2011年7月18日作出《行政复议中止通知书》，中止了审理。山东省政府行政复议程序依法中止，至今尚未终结，对陈孝宽等5人的权利义务不产生实际影响，陈孝宽等5人主张山东省政府构成行政不作为的理由不能成立，陈孝宽等5人的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，对其起诉应予驳回。据此，一审法院于2015年12月9日作出（2015）济行初字第733号行政裁定：驳回陈孝宽等5人的起诉。

         二审法院经审理后裁定：驳回上诉，维持原判。

        二审判决后，陈孝宽等5人仍不服，申请再审，请求依法撤销（2015）济行初字第733号行政裁定和山东省高级人民法院（2016）鲁行终986号行政裁定，并判令济南市中级人民法院继续审理本案。主要事实和理由为：本案当初中止的事由是双方需要协商，且申请中止该案审理是陈孝宽等5人提出，现申请再审人认为，该中止事由已经消除，山东省政府久拖不决，对陈孝宽等5人行政复议申请法定期间内不恢复审理并不作出行政复议决定阻碍了纠纷的解决，侵犯了陈孝宽等5人的行政复议权利，此行为显然已构成不作为，一审法院与二审法院认定事实不清，适用法律错误。

        再审法院经审查：裁定指令山东省高级人民法院再审。

         理由如下：本案的关键点在于再审被申请人山东省政府是否存在不履行法定职责的情形。二审法院将再审申请人陈孝宽等5人请求判决确认山东省政府不履行法定职责违法的诉讼请求，等同于请求撤销中止复议行为的诉讼请求，这一推定缺乏说服力。从山东省政府在涉案复议过程的具体行为方式看，在接到陈孝宽等5人于2011年提交的复议申请后，山东省政府于2011年7月18日作出《行政复议中止通知书》，但直至陈孝宽等5人提起本案诉讼并由法院在2015年11月9日受理本案的四年期间里，针对陈孝宽等5人又向山东省政府提交恢复行政复议审理的请求书，山东省政府既未恢复复议程序，也未进行合理释明，更未作出复议结论，而是采取了不置可否、不予答复的方式，侵害了复议申请人的复议请求权，由此引发了本案的行政诉讼。

        因此，构成怠于履行法定职责的行政不作为。虽然单一的中止复议行为通常不构成不履行法定职责，但本案中再审被申请人不履行法定职责的情形，是由中止复议行为、复议中止后至今尚未终结的事实状态、复议中止后至今未作合理释明等多个事实要素共同构成。可见，不履行法定职责的违法行为与中止复议行为的构成要件并不相同，不宜将不履行法定职责的违法行为等同于中止复议行为，进而也不宜将确认不履行法定职责违法的诉讼请求，等同于撤销中止复议行为的诉讼请求。陈孝宽等5人在一审起诉时明确表明其诉讼请求为请求判决确认山东省政府不履行法定职责违法，而不是请求撤销中止复议行为。二审法院将陈孝宽等5人一审时的诉讼请求等同于撤销中止复议行为，并据此作出二审判决，存在对当事人诉讼请求定性不当。

        此外，一审法院认为山东省政府行政复议程序依法中止，至今尚未终结，对陈孝宽等5人的权利义务不产生实际影响，这一认定难以成立。山东省政府作为行政复议机关，负有监督被申请人依法行政、保障申请人合法权益、依法在法定期限内作出行政复议决定的法定职责。山东省政府于2011年7月18日作出《行政复议中止通知书》，中止复议审理后，至今尚未作出复议决定，虽然法律没有明确规定中止期限，但山东省政府未作释明将中止期限延续至今，明显超过了合理的期限，造成陈孝宽等5人获得法律救济的复议请求权不能在合理的期限得以实现，已经对陈孝宽等5人的合法权益产生了实际影响，陈孝宽等5人的复议请求权应当得到复议机关的尊重和保障。

 

【律师点评】

        该案系因行政复议机关在复议案件审理过程中，基于客观原因决定中止案件审理，但未及时恢复审理而产生的行政纠纷。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条明确规定发生影响行政复议案件审理的情形时，行政复议中止。虽然中止复议案件的审理通常属于程序性的行为，并未导致复议审理的终结，因其并未影响案件最终的审理结果而不具有可诉性。但这并不意味着复议机关可以无限期中止案件审理，并使得案件陷入久拖不决。

        针对该判例，我们对行政复议案件审理中确需中止案件审理时梳理了如下工作建议：

        1.应当中止：客观情况足以影响案件的审理；

        2.依法中止：作出《行政复议中止通知书》，告知有关当事人；

        3.及时终止或恢复：针对以下三种情形：（1）作为申请人的自然人死亡，其近亲属尚未确定是否参加行政复议的、（2）作为申请人的自然人丧失参加行政复议的能力，尚未确定法定代理人参加行政复议的、（3）作为申请人的法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务承受人的，满60日行政复议中止的原因仍未消除的，行政复议终止。

        针对上诉情形外的中止事由，应当结合客观情况的发展，在影响复议审理的原因消失后，及时恢复审理，并告知有关当事人。

 

【法律小贴士】

       《中华人民共和国行政复议法》

         第二十六条  申请人在申请行政复议时，一并提出对本法第七条所列有关规定的审查申请的，行政复议机关对该规定有权处理的，应当在三十日内依法处理；无权处理的，应当在七日内按照法定程序转送有权处理的行政机关依法处理，有权处理的行政机关应当在六十日内依法处理。处理期间，中止对具体行政行为的审查。

        第二十七条  行政复议机关在对被申请人作出的具体行政行为进行审查时，认为其依据不合法，本机关有权处理的，应当在三十日内依法处理；无权处理的，应当在七日内按照法定程序转送有权处理的国家机关依法处理。处理期间，中止对具体行政行为的审查。

       《中华人民共和国行政复议法实施条例》

         第四十一条  行政复议期间有下列情形之一，影响行政复议案件审理的，行政复议中止：    

     （一）作为申请人的自然人死亡，其近亲属尚未确定是否参加行政复议的；    

     （二）作为申请人的自然人丧失参加行政复议的能力，尚未确定法定代理人参加行政复议的；   

     （三）作为申请人的法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务承受人的；    

     （四）作为申请人的自然人下落不明或者被宣告失踪的；   

     （五）申请人、被申请人因不可抗力，不能参加行政复议的；   

     （六）案件涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释或者确认的；   

     （七）案件审理需要以其他案件的审理结果为依据，而其他案件尚未审结的；   

     （八）其他需要中止行政复议的情形。   

        行政复议中止的原因消除后，应当及时恢复行政复议案件的审理。    

        行政复议机构中止、恢复行政复议案件的审理，应当告知有关当事人。

         第四十二条第二款  依照本条例第四十一条第一款第（一）项、第（二）项、第（三）项规定中止行政复议，满60日行政复议中止的原因仍未消除的，行政复议终止。