【导言】

        根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第4条及第9条的规定，安全生产事故的发生单位应及时向县级以上人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门报告。不按规定报告的，将受到《生产安全事故报告和调查处理条例》第36条规定的行政处罚。但值得注意的是，建设工程监理单位不是对安全生产事故负有报告责任的生产经营单位，负有报告责任的生产经营单位一般指工程施工单位。

 

【案情简介】

        陕西建科建设监理有限责任公司（以下简称建科公司）系安诚御花苑项目的监理单位。2013年4月1O日上午，该项目一工人在2号楼坠落至电梯井内死亡，死者所属劳务公司的有关负责人与死者家属私下达成赔偿协议，相关单位及人员未向公安机关和安监部门报告事故。西安市安监局于2013年6月接到群众举报后，组成了事故调查组对事故进行调查。2013年9月22日，事故调查组形成《西安市浐灞生态区安诚御花苑项目“4.1O”事故调查报告》，认定导致事故发生的主要原因是工人安全意识淡薄，未认真辨识现场危险因素，对2号楼电梯井临边防护不规范、电梯井内水平防护缺乏、楼梯间照明不足、安全警示标志不明显等安全隐患未高度重视，不慎坠落至电梯井内。

        建科公司监理职责履行不力，疏于对施工现场日常安全生产工作的监督检查，对施工现场作业人员安全教育不到位、班前安全活动不到位、电梯井临边防护不规范、电梯井内水平防护缺乏、楼梯间照明不足、安全警示标志不明显等安全隐患及时督促整改落实到位，对事故发生负有责任。建科公司在事故调查询问期间，拒不承认事故的发生，故意隐瞒事故情况，负有瞒报事故的法律责任。2013年9月25日，市安监局制作并向建科公司送达同一文号的两份《行政处罚告知书》，前一份漏列“负有瞒报事故的责任”，后一份进行添加。2O14年1月16日，市安监局对建科公司作出《行政处罚决定书》，对建科公司处以2O万元和20O万元罚款。建科公司不服遂诉至西安市未央区人民法院。

 

【法院审判】

        一审法院西安市未央区人民法院认为本案争议焦点为：建科公司是否系生产经营单位；建科公司对涉案事故发生是否负有责任；是否负有瞒报事故责任；市安监局作出的处罚决定认定事实是否清楚；适用法律、法规是否正确、程序是否合法。

         一审法院认定：建科公司作为合法注册的，从事建设监理等经营活动的公司法人，属于《建设工程安全生产管理条例》第四条规定的生产经营单位。“4.10”事故是安诚御花苑项目相关单位在工程施工活动中发生的导致人身伤亡的事故，事故发生后，公安机关未对事故立案侦查。市安监局在查明存在工人坠亡事实，以及未有刑事报案记录后，认定该事故属于生产安全事故，符合相关规定。由于建科公司等相关单位及人员未向公安机关和安监部门报告事故，致使事故现场灭失，死者尸体被私自处理，事故发生的详细过程无法查清，市安监局提供的事故调查笔录显示，建科公司相关责任人在事故发生当日即到达现场，未按规定将了解到的事故情况向安全生产监督管理部门和有关部门报告，调查组调查前期又拒不承认事故的发生，故意隐瞒事故情况，负有瞒报事故的法律责任。

        根据市安监局提供的事故发生前后的监理材料及对相关人员的询问笔录，事故现场存在的安全隐患，足以造成工人不慎坠亡。建科公司履行监理职责不力，未及时督促安全隐患的整改落实，且不能证明事故非其过错导致，故其过错是导致事故发生的原因之一，其对事故的发生负有责任。因此驳回建科公司对市安监局的起诉。建科公司不服，向西安市中级人民法院提起上诉。

        二审法院西安市中级人民法院认定：双方争议的主要是被处罚人主体是否适格。对此，首先应当明确生产经营单位、事故发生单位的含义。国家安全生产监督管理总局《关于生产安全事故认定若干意见问题的函》规定“《安全生产法》所称的生产经营单位，是指从事生产活动或者经营活动的基本单元。”《国家安全生产监督管理总局关于修改﹤生产安全事故报告和调查处理条例﹥罚款处罚暂行规定部分条款的决定》第三条规定“本规定所称事故发生单位是指对事故发生负有责任的生产经营单位”。因此，生产经营单位不一定具备责任主体资格，而对事故发生负有责任的生产经营单位才具备责任主体资格。

        那么，建科公司对事故的发生是否应当承担相应的法律责任根据《中华人民共和国建筑法》第三十二条“建筑工程监理应当依照法律、行政法规及有关的技术标准、设计文件和建筑工程承包合同，对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面，代表建设单位实施监督。”第四十五条“施工现场安全由建筑施工企业负责。”第五十一条“施工中发生事故时，建筑施工企业应当采取紧急措施减少人员伤亡和事故损失，并按照国家有关规定及时向有关部门报告。”《建设工程安全生产管理条例》第四条“建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位及其他与建设工程安全生产有关的单位，必须遵守安全生产法律、法规的规定，保证建设工程安全生产，依法承担建设工程安全生产责任。”第十四条“工程监理单位应当审查施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案是否符合工程建设强制性标准。

        工程监理单位在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求施工单位整改；情况严重的，应当要求施工单位暂时停止施工，并及时报告建设单位。施工单位拒不整改或者不停止施工的，工程监理单位应当及时向有关主管部门报告。工程监理单位和监理工程师应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理，并对建设工程安全生产承担监理责任。”从上述法律规定可以看出，工程监理单位实施监督的范围，不能对应工程监理单位是对事故发生负有报告责任的生产经营单位的规定。“4.10”事故现场位于安达公司承建的安诚御花苑项目2号楼电梯井内，市安监局已对安达公司以瞒报为由，处以200万元罚款的行政处罚，基于同一事实理由，对监理单位建科公司又处以200万元的行政处罚，依据不足。

        根据《建设工程安全生产管理条例》第五十七条“违反本条例的规定，工程监理单位有下列行为之一的，责令限期改正；逾期未改正的，责令停业整顿，并处10万元以上30万元以下的罚款；情节严重的，降低资质等级，直至吊销资质证书；造成重大安全事故，构成犯罪的，对直接责任人员，依照刑法有关规定追究刑事责任；造成损失的，依法承担赔偿责任：（一）未对施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案进行审查的；（二）发现安全事故隐患未及时要求施工单位整改或者暂时停止施工的；（三）施工单位拒不整改或者不停止施工，未及时向有关主管部门报告的；（四）未依照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理的。”市安监局以建科公司监理职责履行不力为由，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第一项规定作出20万元罚款的行政处罚，适用法律错误。建科公司上诉认为市安监局适用法律错误的理由成立，依法应予支持。

 

【律师点评】

        从事生产活动或者经营活动的基本单元均是安全生产法所规范的生产经营单位，均应遵守安全生产领域的法律法规，但应注意生产经营单位只在法律规定范围内承担安全生产责任，即对事故发生负有责任，具有法定义务的生产经营单位才具备责任主体资格，不能随意扩大认定生产经营单位的安全生产责任。如本案中市安监局（现已变更为应急局）在超出法律明文规定的建设工程监理单位责任范围的情况下对监理单位进行处罚，则被法院认定为缺乏依据。

        另外，安全生产责任属于过错责任，对事故责任单位处罚应根据其过错程度在法律规定的处罚幅度范围内进行处罚，在生产经营单位有过错的情况下，一般适用《中华人民共和国安全生产法》第109条进行处罚。本案法院认为就监理单位过错行为的处罚依据应为《建设工程安全生产管理条例》，而不是《生产安全事故报告和调查处理条例》，我们认为该观点有待商榷。《建设工程安全生产管理条例》属于2004年施行的行政法规，《生产安全事故报告和调查处理条例》属于2007年施行的行政法规，根据《中华人民共和国立法法》第94条第二款“行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院裁决。”之规定，本案监理公司的处罚依据在有规范冲突的情况下应由国务院裁决如何适用，法院径直认定应适用《建设工程安全生产管理条例》有一定瑕疵。当下司法实践中由于2014年最新修正的《中华人民共和国安全生产法》第109条已有明确规定，因此应当不会再有本案所出现的适用行政法规有冲突的问题。

 

【法律小贴士】

《建设工程安全生产管理条例》

        第四条  建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位e及其他与建设工程安全生产有关单位，必须遵守安全生产法律、法规的规定，保证建设工程安全生产，依法承担建设工程安全生产责任。

        第十四条  工程监理单位在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求施工单位整改；情况严重的，应当要求施工单位暂时停止施工，并及时报告建设单位。施工单位拒不整改或者不停止施工的，工程监理单位应当及时向有关主管部门报告。工程监理单位和监理工程师应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理，并对建设工程安全生产承担监理责任。

        第五十七条  违反本条例的规定，工程监理单位有下列行为之一的，责令限期改正；逾期未改正的，责令停业整顿，并处10万元以上30万元以下的罚款；情节严重的，降低资质等级，直至吊销资质证书；造成重大安全事故，构成犯罪的，对直接责任人员，依照刑法有关规定追究刑事责任；造成损失的，依法承担赔偿责任：（一）未对施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案进行审查的；（二）发现安全事故隐患未及时要求施工单位整改或者暂时停止施工的；（三）施工单位拒不整改或者不停止施工，未及时向有关主管部门报告的；（四）未依照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理的。

 

《生产安全事故报告和调查处理条例》

        第四条  事故报告应当及时、准确、完整，任何单位和个人对事故不得迟报、漏报、谎报或者瞒报。

        第九条  事故发生后，事故现场有关人员应当立即向本单位负责人报告；单位负责人接到报告后，应当于1小时内向事故发生地县级以上人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门报告。

        第三十六条第一项  事故发生单位及其有关人员有下列行为之一的，对事故发生单位处10O万元以上5OO万元以下的罚款；……：（一）谎报或者瞒报事故的；”

        第三十七条第一项  事故发生单位对事故发生负有责任的，依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处1O万元以上20万元以下的罚款”

 

《中华人民共和国建筑法》

        第三十二条  建筑工程监理应当依照法律、行政法规及有关的技术标准、设计文件和建筑工程承包合同，对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面，代表建设单位实施监督。工程监理人员认为工程施工不符合工程设计要求、施工技术标准和合同约定的，有权要求建筑施工企业改正。工程监理人员发现工程设计不符合建筑工程质量标准或者合同约定的质量要求的，应当报告建设单位要求设计单位改正。

        第四十五条  施工现场安全由建筑施工企业负责。实行施工总承包的，由总承包单位负责。分包单位向总承包单位负责，服从总承包单位对施工现场的安全生产管理。

 

《中华人民共和国安全生产法》

        第一百零九条  发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：

     （一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款；

     （二）发生较大事故的，处五十万元以上一百万元以下的罚款；

     （三）发生重大事故的，处一百万元以上五百万元以下的罚款；

     （四）发生特别重大事故的，处五百万元以上一千万元以下的罚款；情节特别严重的，处一千万元以上二千万元以下的罚款。